La STC 246/2012 (se adjunta en enlace a la STC para su lectura) en relación con la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid modifica en parte lo interpretado hasta la fecha sobre los derechos que ostentan los denominados concejales no adscritos.
Los artículos a los que hace referencia la sentencia son los que más polémica han generado en relación a estos concejales por ser los de más plural interpretación hasta la fecha. La LALCM intentó con muy buen criterio zanjar la cuestión regulando estas situaciones. Si bien ahora, conocida la STC 246/2012, debemos interpretar sus normas a la luz de esta.
Este artículo es necesario relacionarlo con otro publicado en Interpolitica.com: ENLACE.
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Los artículos objeto de la sentencia son los siguientes (se incluyen comentarios a sentencias hasta la fecha), recomendando lectura de la STC 246/2012 para concretar interpretación actual:
Artículo 32 Grupos políticos
1. Para un mejor funcionamiento del Ayuntamiento, los Concejales actuarán corporativamente mediante la constitución de grupos políticos municipales y la designación de portavoces en los términos que disponga la legislación sobre régimen local y el Reglamento orgánico municipal.
2. Ningún Concejal podrá pertenecer a más de un grupo político, debiendo integrarse necesariamente en el grupo que corresponda a la candidatura en la que resultó elegido. Si posteriormente lo abandonara y mantuviera la condición de Concejal, no podrá integrarse en ningún otro grupo político, actuando en la Corporación como Concejal no adscrito a grupo político.
3. La condición de Concejal no adscrito la tendrán, igualmente, los concejales que no se integren en el grupo político constituido por los concejales elegidos en la candidatura de su formación política.
Número 3 del artículo 33 declarado inconstitucional y nulo por Sentencia Tribunal Constitucional, Sala Pleno, 20 diciembre 2012, Nº recurso 992/2010.
4. Los Concejales que adquieran su condición con posterioridad a la sesión constitutiva de la Corporación deberán incorporarse al grupo político formado por la lista en la que hayan sido elegidos. En caso contrario, tendrán la condición de Concejales no adscritos.
El Concejal no adscrito tendrá los derechos que individualmente le correspondan como miembro de la Corporación pero no los derivados con carácter exclusivo de su pertenencia a un grupo político.
Párrafo 2.º del número 4 del artículo 33 declarado constitucional por Sentencia Tribunal Constitucional, Sala Pleno, 20 diciembre 2012, Nº recurso 992/2010, interpretado en los términos establecidos en el fundamento jurídico séptimo de la citada Sentencia.
El Pleno del Tribunal Constitucional, por Providencia de 3 de noviembre actual, ha admitido a trámite la cuestión de inconstitucionalidad 7128/2010, contra el artículo 32.4 de la presente Ley («B.O.E.» 16 noviembre).
5. Los Ayuntamientos proporcionarán a los grupos políticos municipales el acceso a los medios materiales y personales de la Corporación en la medida de sus posibilidades y establecerán la asignación económica que de acuerdo con sus recursos se considere idónea, todo ello en los términos de la legislación reguladora al efecto. No obstante lo anterior, los municipios superiores a veinte mil habitantes habilitarán una partida económica específica a estos efectos.
Artículo 33 Comisiones informativas
1. Las comisiones informativas son órganos municipales encargados del estudio, dictamen, investigación, informe o análogas funciones no resolutivas respecto de aquellos asuntos cuya resolución es competencia del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Comisión de Gobierno y los Concejales que ostenten delegaciones, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno.
2. Las comisiones informativas podrán ser permanentes o temporales, generales o sectoriales.
3. Las comisiones estarán integradas exclusivamente por Concejales designados por los distintos grupos políticos de forma proporcional a su representatividad en el Pleno.
El Pleno del Tribunal Constitucional, por Providencia de 3 de noviembre actual, ha admitido a trámite la cuestión de inconstitucionalidad 7128/2010, contra el artículo 33.3 de la presente Ley («B.O.E.» 16 noviembre).
4. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, si la composición del Pleno no permitiera asegurar esa proporcionalidad en la designación de los miembros de la Comisión, podrá adoptarse cualquier sistema que garantice que el sistema de mayorías de la Comisión es similar al del Pleno y, entre ellos, el voto ponderado en las Comisiones.
5. La constitución de la Comisión Especial de Cuentas es obligatoria en todos los Municipios y ejercerá las funciones previstas en la legislación estatal básica de régimen local y en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales
En la STC 246/2012 se concluye de la siguiente manera:
Con respecto a la participación de los concejales no adscritos en los diferentes órganos de la Corporación Local la situación queda de la siguiente forma:
- Participan en el Pleno municipal como concejales con los mismos derechos y obligaciones que el resto de concejales (no cambia la STC 246/2012 nada de lo que hasta la fecha se venía haciendo).
- Participan en las Juntas de Gobierno si ostentan la condición de miembros de esta junta por su condición de Tenientes de Alcalde o Alcalde (no cabe interpretación alguna ni pasada, ni actual).
- Participan en la Junta de Portavoces desde el momento en que estos concejales se constituyen en Grupo Mixto o pasan a formar parte de otro Grupo político (no cabe interpretación alguna y se mantiene la posición jurídica anterior de no dar entrada en este órgano a quien no forma parte de un Grupo político).
- Participan en la Comisiones Informativas en su condición de concejales formen o no parte de un Grupo político (es lo que más claro deja la STS246/2012). Esta interpretación del TC deja abierta la puerta a que se pueda usar el voto ponderado para evitar la absurda situación de ver Comisiones Informativas en las que se cita a sus reuniones a toda la Corporación Local.
Mantenemos el informe jurídico original de esta entrada del blog por ser en gran parte validado por la STC 246/2012. Recomendamos, sin embargo, su lectura remitiendonos a esta misma sentencia para desechar aquellos aspectos que quedan fuera de aplicación por ser contrarios a lo que ya marca la misma:
El Estatuto de los miembros de las Corporaciones Locales se regula en el Capítulo V del Título V, artículos 73 a 78, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LBRL); artículo 32 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid (LALCM); artículos 72 y 73 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones legales vigente en materia de Régimen Local (en adelante TRRL); y artículos 6 a 22, del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF).
Regula el referido Estatuto los derechos y deberes de los concejales en el ejercicio individual de su función representativa, así como aquellos que se les reconocen como miembros de los grupos políticos municipales que se constituyen, a efectos de su actuación corporativa.
Los preceptos mencionados imponen la constitución de los referidos grupos políticos municipales para un mejor funcionamiento de los Ayuntamientos, y el derecho-deber de los miembros corporativos de integración en los mismos, regulando, asimismo, la figura del “Concejal no adscrito”.
En este sentido, dispone el artículo 73.3, párrafos primero y sexto, de la LBRL, según redacción dada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, lo siguiente:
“3. A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquéllos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos.
...
Cuando la mayoría de los concejales de un grupo político municipal abandonen la formación política que presentó la candidatura por la que concurrieron a las elecciones o sean expulsados de la misma, serán los concejales que permanezcan en la citada formación política los legítimos integrantes de dicho grupo político a todos los efectos. En cualquier caso, el secretario de la corporación podrá dirigirse al representante legal de la formación política que presentó la correspondiente candidatura a efectos de que notifique la acreditación de las circunstancias señaladas.”
Señala al respecto el artículo 32.2, 3 y 4 de LALCM:
“2. Ningún Concejal podrá pertenecer a más de un grupo político, debiendo integrarse necesariamente en el grupo que corresponda a la candidatura en la que resultó elegido. Si posteriormente lo abandonara y mantuviera la condición de Concejal, no podrá integrarse en ningún otro grupo político, actuando en la Corporación como Concejal no adscrito a grupo político.
3. La condición de Concejal no adscrito la tendrán, igualmente, los concejales que no se integren en el grupo político constituido por los concejales elegidos en la candidatura de su formación política.
4. Los Concejales que adquieran su condición con posterioridad a la sesión constitutiva de la Corporación deberán incorporarse al grupo político formado por la lista en la que hayan sido elegidos. En caso contrario, tendrán la condición de Concejales no adscritos...”
En lo que se refiere a los derechos de los concejales no adscritos, éstos se regulan en los párrafos tercero y cuarto del apartado 3 del mismo artículo 73 LBRL ya referido, disponiendo:
73.3. “…Los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia, y se ejercerán en la forma que determine el reglamento orgánico de cada corporación.
Esta previsión no será de aplicación en el caso de candidaturas presentadas como coalición electoral, cuando alguno de los partidos políticos que la integren decida abandonarla”.
Asimismo, el párrafo segundo del apartado 4 del artículo 32 de LALCM, también citado, dice así:
32.4 “…El Concejal no adscrito tendrá los derechos que individualmente le correspondan como miembro de la Corporación pero no los derivados con carácter exclusivo de su pertenencia a un grupo político”.
A la vista de lo expuesto, el concejal no adscrito tendrá los derechos económicos que individualmente le correspondan como miembro de la Corporación, es decir, a las percepciones económicas previstas en el artículo 75 LBRL, según la organización propia del Ayuntamiento del que sea miembro y en los términos de dicho precepto, no pudiendo ser sus derechos de este tipo superiores a aquellos que le hubiesen correspondido si hubiera permanecido en el grupo de procedencia.
En lo que se refiere al derecho a medios materiales y personales, la LALCM, en el artículo 32.5 y el ROF, en los artículos 27 y 28, reconocen a los Grupos Políticos Municipales derechos a medios materiales y personales. Dispone el primero de los preceptos citados lo siguiente:
“Los Ayuntamientos proporcionarán a los grupos políticos municipales el acceso a los medios materiales y personales de la Corporación en la medida de sus posibilidades y establecerán la asignación económica que de acuerdo con sus recursos se considere idónea, todo ello en los términos de la legislación reguladora al efecto. No obstante lo anterior, los municipios superiores a veinte mil habitantes habilitarán una partida económica específica a estos efectos”.
También los artículos 27 y 28 del ROF, que regulan concretamente el derecho a despacho o local para reunirse y recibir visitas, se refieren a estos derechos como de los Grupos Políticos y no individualmente de los Concejales. Efectivamente, señala el ROF que son los diferentes Grupos Políticos Municipales los que tienen derecho a disponer de un despacho o local para sus reuniones y para recibir visitas, así como al uso de los locales para celebrar reuniones, y a que se les facilite una infraestructura mínima de medios personales y materiales para el cumplimiento de su función.
A la vista de la regulación referida, el derecho de acceso a los citados medios lo podrán disfrutar los Concejales en tanto que miembros de un Grupo Político. Sin embargo, no hay que olvidar que los Concejales, como representantes de los ciudadanos tienen el derecho y el deber de prestarles la atención debida, teniendo derecho a aquellos medios precisos para el ejercicio de su función.
En lo que se refiere a la composición de las Comisiones Informativas, hay que señalar lo siguiente:
La composición de las Comisiones Informativas se regula en los artículos 20.1.c) de la LBRL, modificado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, 33.3 de la LALCM, y artículos 29 y 125 del ROF.
Señala el primero de dichos preceptos en su parte final que: “Todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de concejales pertenecientes a los mismos en proporción al número de Concejales que tengan en el Pleno”.
En línea con lo expuesto, el ROF, en los artículos 29 y 125, establece el derecho de los grupos políticos a formar parte de las Comisiones Informativas mediante la presencia de concejales pertenecientes a los mismos. Señalan los apartados b) y c) del artículo 125 que cada Comisión estará integrada de forma que su composición se acomode a la proporcionalidad existente entre los distintos grupos políticos representados en la Corporación, y que la adscripción concreta a cada Comisión de los miembros de la Corporación que deban formar parte de la misma en representación de
cada grupo, se realizará mediante escrito del Portavoz del mismo dirigido al Alcalde o Presidente, del que se dará cuenta al Pleno, pudiendo designarse un suplente de cada titular.
Por su parte, establece el artículo 33.3 de la LALCM, que “Las comisiones estarán integradas exclusivamente por Concejales designados por los distintos grupos políticos de forma proporcional a su representatividad en el Pleno”. Este artículo, en relación con el 32.2 de la LALCM, según el cual, como se ha visto anteriormente, “Ningún Concejal podrá pertenecer a más de un grupo político, debiendo integrarse necesariamente en el grupo que corresponda a la candidatura en la que resultó elegido. Si posteriormente lo abandonara y mantuviera la condición de Concejal, no podrá integrarse en ningún otro grupo político, actuando en la Corporación como Concejal no adscrito a grupo político”, configura la relación de los Concejales no adscritos y las Comisiones Informativas en nuestra Ley de Administración Local.
Por tanto, a la vista de que la ley impone a los concejales el deber de constituirse en grupos políticos a efectos de su actuación corporativa, de que son los grupos políticos los que tienen derecho a formar parte de las Comisiones Informativas mediante la presencia de concejales a ellos pertenecientes, y de que los concejales no adscritos no pueden tener más derechos políticos que los que tengan los miembros integrados, podemos concluir en el sentido de que los concejales de una Corporación solamente tendrán derecho a participar en las Comisiones Informativas en tanto que miembros de un grupo político.
Por último, en lo que se refiere al derecho de los concejales a intervenir en las sesiones plenarias de la Corporación, hay que señalar que estas intervenciones se regulan en el ROF, artículos 91 y siguientes y, en su caso, en el Reglamento Orgánico Municipal. El ROF articula dichas intervenciones fundamentalmente a través de los grupos políticos de la Corporación, siendo dirigidas por el Alcalde, y ajustándose a las reglas establecidas en el artículo 94. No obstante, dicha regulación corresponde a la organización municipal prevista por la LBRL en su redacción inicial, es decir, sin tener en cuenta la existencia de la figura del concejal no adscrito, cuya regulación se efectúa en la Ley 57/2003, de 16 de diciembre y en la LALM.
En la regulación prevista en el ROF, es decir, antes de la existencia de la figura del concejal no adscrito, era posible en todo caso que los concejales constituyeran grupos políticos, ya que el concejal que abandonaba el grupo inicial o que era expulsado, podía incorporarse a otro grupo o constituirse en grupo mixto, por lo que la intervención de los concejales en el Pleno, articulada esencialmente a través de los grupos políticos, estaba garantizada. Sin embargo, y puesto que con la regulación actual los concejales no adscritos no pueden integrarse en otro grupo ni constituir grupo propio, su participación en el Pleno quedaría esencialmente impedida según las reglas de aplicación previstas en el ROF.
Ante esta nueva situación, se hace preciso examinar el alcance y contenido del derecho político que corresponde a los miembros de las Corporaciones Locales en el ejercicio de su función representativa, y que forma parte de su estatuto, como es el derecho-deber a asistir con voz y voto a las sesiones de Pleno del Ayuntamiento, órgano al que corresponde el gobierno y la administración del municipio, y del que forman parte todos los concejales de la Corporación presididos por el Alcalde.
El referido derecho significa no sólo la mera asistencia al Pleno, sino también la participación en el mismo, es decir, el derecho a intervenir a través de la presentación y defensa de votos particulares, enmiendas a los dictámenes, derecho a formular ruegos y preguntas, y, por supuesto, a través del voto. Este derecho, expresión y concreción del derecho al ejercicio del cargo sin trabas ni más limitaciones que las establecidas en la Ley en sentido formal, asiste al concejal en el ejercicio de su cargo, siendo expresión del derecho fundamental de participación contenido en el artículo 23 de la Constitución, tal y como ha sido configurado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y sin que pueda ser mediatizado ni impedido por estar integrado en el estatuto jurídico del mismo.
En este sentido, destacamos lo dispuesto en el Fundamento jurídico segundo de la Sentencia del Tribunal Constitucional 169/2009, de 9 de julio:
“2…Es también doctrina de este Tribunal, recientemente reiterada en la STC 141/2007, de 18 de junio ( RTC 2007, 141) , F. 3, que «el art. 23.2 CE garantiza el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las Leyes, así como que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga... Esta faceta del derecho fundamental hace que lo hayamos definido como un derecho de configuración legal», en el sentido de que corresponde primeramente a las Leyes fijar y ordenar los derechos y atribuciones que corresponden a los representantes políticos, de manera que «[u]na vez creados, quedan integrados en el status propio del cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art. 23.2 CE, reclamar su protección cuando los consideren ilegítimamente constreñidos o ignorados por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integren (por todas, STC 208/2003, de 1 de diciembre, F. 4)».
A la vista de lo expuesto, el derecho de todos los miembros de la Corporación de asistir y de intervenir en las sesiones plenarias constituye el núcleo esencial de su cargo, siendo cauce idóneo de expresión en la Corporación Municipal del pluralismo político y de la concurrencia a la formación y manifestación de la voluntad popular y de la participación política, no pudiendo por tanto ningún concejal ser privado del mismo.
No obstante, ello no significa que los concejales no adscritos puedan quedar en situación más ventajosa que el resto de concejales, pues, como ya se ha señalado anteriormente, el precitado artículo 73.3 párrafo tercero de la LBRL establece que los derechos políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia.
